Uitvoering

In het algemeen geldt dat grondbeleid zich richt op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving, uitgaande van de volgende doelstellingen:

Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik;
Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik;
Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars, corporaties en de overheid.

Deze doelstellingen legitimeren de gemeente om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Een belangrijke voorwaarde voor ingrijpen in de grondmarkt om daarmee publieke doelen te realiseren is transparantie. De gemeente moet aan de markt duidelijk kunnen maken waarom soms publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd.

Het grondbeleid kan actief, passief of door middel van een tussenvorm worden gevoerd. Bij actief grondbeleid wordt de grond voor eigen rekening en risico aangekocht, bouw- en woonrijp gemaakt en in eigen beheer uitgegeven. In de passieve rol draagt de marktpartij het volledige risico. Bij de tussenvorm is er sprake van locatieontwikkeling in samenwerking met de markt, waarbij het risico, de winst en de zeggenschap gedeeld worden op grond van datgene wat is overeengekomen.
De kern van ons grondbeleid is de keuze voor een actief grondbeleid dat gebaseerd is op het ruimtelijk-economisch beleidskader zoals geformuleerd in het structuurplan “Stad op scherp” en haar voorgangers. Om de hierin geformuleerde doelstellingen te realiseren is in specifieke gebieden en ontwikkelingszones een actieve grondpolitiek gevolgd. Een actief grondbeleid in specifieke gebieden en ontwikkelingszones betekent tegelijkertijd ook dat in een groot deel van de stad een ‘faciliterend grondbeleid’ wordt gevoerd. Om bepaalde ontwikkelingen te stimuleren staat de gemeente primair een actief grondbeleid voor; daar waar het moet of wenselijk is, treedt de gemeente faciliterend op.

Strategisch vastgoed
Het strategische vastgoed bestaat voornamelijk uit onroerende zaken die aangekocht zijn ten behoeve van (her)ontwikkeling. In de periode tussen aankopen en de start van ontwikkeling dan wel sloop ten behoeve van de herontwikkeling, worden de gekochte (agrarische) gronden en bebouwde onroerende zaken beheerd en geëxploiteerd. De gronden die ingezet worden voor de uitvoering van het grondbeleid zijn geclassificeerd in diverse categorieën. Conform de verordening grondbedrijf van 6 februari 1986 wordt de volgende indeling gehanteerd:

In (bouwgrond)exploitatie te nemen eigendommen (grondbank en gronden aangekocht op basis van een aankoopkrediet ten behoeve van toekomstige ontwikkelingen);
Niet in exploitatie te nemen eigendommen;
In erfpacht of anderszins uitgegeven eigendommen.
In (bouwgrond)exploitatie genomen eigendommen (grondexploitaties en bouwrijpe kavels);

Naast deze categorieën bestaat de categorie “verhuurde kavels”. Dit is een verzamelcategorie waarin alle verhuurde eigendommen worden opgenomen voor de periode waarin ze worden verhuurd. Onderstaand zal per onderdeel de ontwikkelingen worden weergegeven.

Nog in exploitatie te nemen eigendommen
De omvang van de voorraad nog te ontwikkelen gronden bedraagt 68,7 miljoen euro per 31 december 2014. De voorraad nog te ontwikkelen gronden is gesplitst in “Nog in exploitatie te nemen eigendommen” (11,6 miljoen euro) en de “Voorraad nog in exploitatie te nemen gronden”(57,2 miljoen euro). Van deze boekwaarde heeft 40,3 miljoen euro betrekking op de Suikerfabriek. Om de tijdelijke invulling van de Suikerfabrieklocatie te versnellen heeft het college in juli 2014 besloten om het verharde deel van de locatie (ca 20 ha.) met opstallen, Zeefgebouw, werkplaats en schoorsteen een tijdelijk beheerder te zoeken voor de duur van 10 tot 15 jaar. Na aanbesteding en selectie is met één partij een overeenkomst aangegaan ter uitvoering van dit voornemen.

In de begroting is rekening gehouden met de waarderingsuitgangspunten van het Besluit Begroting en Verantwoording. De hoofdregel is dat “Nog in exploitatie te nemen eigendommen” worden gewaardeerd op basis van verkrijgingsprijs c.q. vervaardigingsprijs dan wel lagere marktwaarde bij huidige bestemming. Uitzondering op de hoofdregel is de waardering op basis van ontwikkelingswaarde waarbij op basis van een raadsbesluit er een reëel en stellig voornemen bestaat dat deze in de nabije toekomst worden bebouwd en er een reëel programma is. Eind 2014 zijn met uitzondering van de Suikerfabriek en binnenstadlocaties met en boekwaarde van 2,6 miljoen alle onroerende zaken gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs of marktwaarde gebaseerd op huidige bestemming (WOZ waarde).

Eén van de gevolgen van de waardering tegen verkrijgingsprijs c.q. vervangingswaarde is dat er geen ruimte is voor activering van kosten. Met name de locatie Suikerfabriek, voormalige Alo locatie en Hereplein hebben een jaarlijks niet kostendekkende exploitatie. In de begroting 2016 hebben wij het exploitatienadeel exclusief de locatie Suikerfabriek geraamd op circa € 2,5 miljoen. Naar verwachting zal in de komende jaren de waarde bij huidige bestemming mogelijk dalen. De omvang van de daling is op dit moment niet in te schatten. Deze daling is grotendeels afhankelijk van locatie-specifieke eigenschappen. In de begroting 2016 is een stelpost van circa 2,5% van de boekwaarde meegenomen.

Op 28 november 2012 heeft uw raad de gewijzigde verordening op de Grondbank vastgesteld. De verordening op de grondbank geeft ons de mogelijkheid om vooraf op basis van de vastgestelde structuurplannen, visies en bestemmingsplannen en het verwervingsplan strategische aankopen te verrichten en hierover achteraf verantwoording af te leggen. Bij de nieuwe nota grondbeleid zullen we nader ingaan op het verwervingsplan.

De commissie BBV heeft in het “Rapport Grondexploitaties” d.d. 10 juli 2015, het voornemen tot herziening van verslaggevingsregels grondexploitaties in het BBV met ingang van 1 januari 2016 nader toegelicht. De voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op zowel de grondexploitaties als ook de Nog niet in exploitatie genomen gronden. De wijziging voor de Nog niet in exploitatie genomen gronden zijn als volgt

Afschaffen van de categorie “Nog niet in exploitatie genomen gronden”. Zolang gronden nog niet kwalificeren als bouwgrond in exploitatie gaan ze vallen onder de categorie ‘Materiële vaste activa – Strategische gronden’;
Toerekening van rente en andere kosten is niet langer toegestaan voor gronden die (nog) niet in exploitatie zijn genomen;
De waardering van de strategische gronden is de verkrijgingsprijs of de duurzaam lagere marktwaarde. Dit is conform de bestaande grondslagen voor gronden en terreinen onder de MVA.;
De huidige NIEGG worden omgezet tegen de boekwaarde per 1 januari 2016 zonder afwaardering. Deze overgangsregeling heeft een looptijd van 4 jaar. Uiterlijk 31 december 2019 zal een toets moeten plaatsvinden op de marktwaarde van deze gronden tegen de geldende bestemming. Indien hierbij een duurzame waardevermindering wordt vastgesteld zal dit uiterlijk 31 december 2019 tot een afwaardering van deze gronden moeten leiden. Gronden die worden aangekocht vanaf 1 januari 2016 moeten worden gewaardeerd volgens de nieuwe waarderingsregels.

Het voornemen is om de regels per 1 januari 2016 in te laten gaan. Eventuele financiële consequenties hebben nog geen effect op de gemeenterekening 2015. Na vaststelling van de nieuwe regels zullen wij u informeren over de inhoudelijke en financiële consequenties.

Bouwrijpe kavels
De categorie bouwrijpe kavels betreft gronden die na het afsluiten van een grondexploitatie nog niet verkocht zijn en beschikbaar zijn om te verkopen. De boekwaarde per 31 december 2014 bedraagt ruim 5,5 miljoen euro.

Erfpacht
In deze groep worden alle gronden (zowel woningbouw als bedrijven/industrieterreinen) geadministreerd die in erfpacht zijn uitgegeven. De boekwaarde per 31 december 2014 bedraagt 3,6 miljoen euro. In september 2013 heeft de gemeenteraad besloten dat particuliere woning bezittende erfpachters de keuzemogelijkheid krijgen om de blote eigendom te verwerven. Eind 2013 is de uitvoering daarvan gestart. In 2014 hebben 36 erfpachters het blote eigendom gekocht. Wij verwachten dat de belangstelling in 2015 en 2016 doorzet al zal het aantal verkopen wellicht iets afnemen. Omdat we hier nog geen inschatting van kunnen maken, is hier in de begroting 2016 geen rekening gehouden.

Verder is in de groep erfpacht de “commerciële erfpacht Waagstraat” ondergebracht. De canon bij commerciële erfpacht is voornamelijk afhankelijk van de gerealiseerde huuropbrengsten en kosten van de erfpachter. Het jaarresultaat in 2014 bedraagt 26.500 negatief. Het jaarlijkse resultaat wordt gevormd door de canonopbrengsten onder aftrek van de rentekosten en een vergoeding van de huurlasten aan de Bestuursdienst/Concernstaf ter dekking van de jaarlijkse huur voor de kantoorruimte aan het Waagstraatcomplex. Inmiddels is de huur opgezegd en zal de huur worden beëindigd bij einde van het contract in 2016. Gezien het aanbodoverschot op de kantorenmarkt kan de opzegging in de toekomst een negatief effect hebben op de erfpachtopbrengsten en het resultaat. Medio 2016 verwachten wij hier meer inzicht in te krijgen.

Per 1 januari 2015 heeft de vijfjaarlijkse canonherziening plaatsgevonden. Afhankelijk van de van toepassing zijnde erfpachtvoorwaarden is de canon verlaagd doordat de volgens de erfpacht te hanteren rentepercentages in de afgelopen jaren zijn gedaald. Dit heeft als gevolg dat de opbrengsten met circa 130.000 duizend euro afnemen. Per saldo leidt de afname van de opbrengsten tot een verwacht negatief resultaat van 62.000 duizend euro in 2016.

Verhuurde kavels/Binnenbezittingen
De categorie verhuurde kavels betreft gemeentelijke panden en percelen grond die binnen het grondbeleid nog geen directe bestemming hebben en die voor langere tijd worden verhuurd of verpacht. De beleidsmatige doelstelling luidt: 'het op commerciële basis beheren van al dan niet tijdelijke, bij de gemeente in eigendom zijnde, onroerende zaken, met inachtneming van de gewenste bestemmingsflexibiliteit.' De boekwaarde van deze kavels per 31 december 2014 bedraagt 3,6 miljoen euro. Jaarlijks wordt het exploitatieresultaat bepaald en verrekend met de reserve grondzaken. Het verwachte exploitatieresultaat bedraagt in 2015 170 duizend euro. Het resultaat is saldo van de verwachte huuropbrengsten verminderd met de exploitatielasten, onderhoudskosten en de concernbijdrage aan de bezuinigingstaakstelling inkoop van 16 duizend euro.

Grondexploitaties
De totale omvang van de boekwaarde van de grondexploitaties bedraagt per 31 december 2015 naar verwachting circa € 420 miljoen. De boekwaarde is als volgt samengesteld:

85 miljoen euro in exploitatie te nemen gronden en overig grondbezit inclusief erfpacht;
95 miljoen euro grondexploitaties;
240 miljoen euro Meerstad.

Grote, complexe en/of risicovolle grondexploitaties zijn Meerstad, Europapark (inclusief station en Kempkensberg), CiBoGa, Westpoort, Grote Markt, Eemskanaalzone en de Oosterhamrikzone. Daarnaast zijn een aantal kleinere grondexploitaties zoals Reitdiep fase 3 en 4, Oosterparkstadion, Eemspoort, Eemspoort Zuid. In de rapportage grondbedrijf en de hierbij behorende bijlage Staat P is een uitgebreide toelichting opgenomen over de actuele stand van zaken van de grondexploitaties.

De grondexploitaties worden jaarlijks dan wel tweejaarlijks herzien. Bij de herzieningen van de grondexploitaties staat de aanpak centraal zoals is opgenomen in het Meerjaren Uitvoeringsprogramma Structuurvisie 2011 (RO10.2469411). Deze aanpak in de volgende drie stappen is erop gericht om de financiële gevolgen van de crisis zoveel mogelijk te beperken en beheersbaar te houden:

Een analyse in regioverband van de marktvraag naar woningen, kantoren en bedrijventerreinen, om op basis daarvan te komen tot een her-prioritering en sanering van het aanbod;
Een kritische herwaardering van onze grond en grondexploitaties;
Bijstelling van de programma’s op de kansrijke ontwikkellocaties (meer marktgericht), in combinatie met een andere manier van gebiedsontwikkeling die meer ruimte biedt voor flexibiliteit en waarbij we zoveel mogelijk samenwerken met potentiële gebruikers en marktpartijen.

Op basis van deze drie stappen worden per exploitatie of locatie beargumenteerde keuzes gemaakt en blijft het geheel voor uw raad transparant. Op grond van de uitkomsten van de herziening van een exploitatie of herwaardering van grond blijkt of het noodzakelijk is om gemeentelijke middelen te gebruiken ter dekking van een tekort. Daarnaast willen we de prikkel om verliezen te beperken zo groot mogelijk houden.

In de komende herzieningen van grondexploitaties komen we terug op de concrete gevolgen hiervan voor de betreffende grondexploitaties en op de mogelijkheden die ontstaan door het benutten van kansen. Naar verwachting zal in december 2015 een groot aantal herzieningen ter vaststelling voorgelegd worden. Ook in 2016 zullen wij deze aanpak hanteren bij de jaarlijkse herzieningen van de grondexploitaties. In de herziening gaan zullen we ook nader in op de ontwikkeling van de risico’s van de grondexploitaties. Bijzonder aandachtspunten hierbij zullen met name de voortgang in de uitgifte van kavels voor bedrijventerreinen en woningbouw zijn een aantal bijzondere risico’s zoals de samenwerkingsovereenkomst Oosterhamriktracé tussen de gemeente Groningen en Nijestee en het effect hiervan op de grondexploitatie Oosterhamrikzone.

Voor de ontwikkeling van de stad zijn inmiddels forse investeringen gedaan in het verwerven en bouwrijpmaken van gronden zowel binnenstedelijk als ook in de uitleggebieden. Voor de toekomst zijn een viertal grondexploitaties te typeren:
1. Gebiedsontwikkeling binnenstad (Oosterhamrikzone, CiBoGa, Europapark, Eemskanaalzone);

2. Gebiedsontwikkeling wonen uitleglocaties (Meerstad, Reitdiep fase III en IV de toekomstige Suikerfabrieklocatie;

3. Bedrijventerreinen (Westpoort, Zernike, Eemspoort en Eemspoort zuid);

4. Speciale ontwikkelingen zoals de Grote Markt en mogelijk ook het Stationsgebied in de nabije toekomst.

De focus in de komende jaren ligt met name op de afzet van gronden in de gebiedsontwikkeling binnenstad en de bedrijventerreinen. Voor de periode 2015-2018 is de afzetverwachting voor bedrijfsterreinen circa 23,5 ha en voor woningen 700 stuks. Om de risico’s te managen van deze investeringen is het noodzakelijk om de investeringen te koppelen aan de afzetverwachting van gronden in de komende periode. Verder zal in de komende jaren de investeringsomvang in het bouw- en woonrijp maken van gronden binnen de grondexploitaties substantieel dalen ten opzichte van voorgaande periode. De investeringen zijn met name gericht op het verder bouwrijp- en woonrijp maken van de gronden, zodat de gronden verkocht kunnen worden.

Op 9 september 2015 hebben we de NAM een akkoord gesloten over de financiële compensatie van de extra kosten voor het aardbevingsbestendig maken van het Forum. Met dit financieel akkoord is het mogelijk om het Forum verder af te bouwen. Naar verwachting gaan we in 2016 weer verder met het bouwen van het Forum. Voor de fase waarin de gemeentelijke grondexploitaties zich bevinden, kan zoals het nu lijkt, de “Nieuwbouwregeling aardbevingsbestendig bouwen” de meeste zaken afhechten (aandacht voor infra, kabels en leidingen). Naar verwachting zijn er geen meerkosten voor de grondexploitaties.

De groeiprognoses van de stad zijn positief. De mate waarin de groei van de stad zich zal ontwikkelen is mede afhankelijk van de mate waarin we in staat zijn om voldoende werkgelegenheid te bieden. Wij staan voor de opgave om met beperkte middelen de hieruit voortvloeiende stedelijke ontwikkelingsopgave te realiseren. Door de positieve economische ontwikkeling zien we een toenemende interesse voor woningbouw-en bedrijvenlocaties in de stad. Marktpartijen zijn positief maar voorzichtig. De wijze van ontwikkelen is in vergelijking met 10 jaar geleden gewijzigd. Ten opzichte van 10 jaar geleden zijn de corporaties als ook grote partijen die op eigen risico (grote) locaties (op voorraad) ontwikkelen weggevallen. In plaats daarvan zijn meerdere kleinere partijen actief die gezamenlijk vraag-gestuurd maatwerk leveren. Deze manier van ontwikkelen leidt ertoe, in combinatie met strengere financieringseisen, dat er meer tijd kosten om tot een daadwerkelijke gronduitgifte te komen. Ook vraagt de huidige marktsituatie een meer actieve rol nodig van onze organisatie bij de totstandkoming van de gronduitgifte. Wij willen deze marktinitiatieven stimuleren en faciliteren. Om Instrumenten die hierbij onder meer ingezet kunnen worden zijn garantiestellingen, deelname in financiering en exploitatie van onroerend goed inclusief parkeergarages en projectontwikkeling met oog op realisatie van onze publieke doelstellingen. In aanloop naar de nieuwe nota grondbeleid willen we verkennen welke instrumenten bruikbaar zijn en onder welke voorwaarden we deze kunnen toepassen.

De richttermijn voor grondexploitaties is maximaal 10 jaar. Hier kan goed gemotiveerd bij raadsbesluit en toegelicht in de jaarstukken vanaf geweken worden. Voor langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen. Een verplichte maatregel is dat geen indexering meer mag worden toegepast voor opbrengsten later dan 10 jaar;
Bij de kostentoerekening aan de grondexploitaties binnen het BBV wordt het verplicht aan te sluiten op de kostenverhaalmogelijkheden zoals benoemd in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro);
De rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over het vreemd vermogen en de disconteringsvoet moet gelijk gesteld worden aan de toegerekende rente;
De voorgenomen wijzigingen gaan per 1 januari 2016 en hebben geen effect op de waardering van de grondexploitaties en de vermogenspositie van de gemeente ultimo 2015.

De potentiële financiële impact van deze wijzigingen zijn voor ons groot. Momenteel wordt in VNG verband overlegt met de commissie BBV over de gevolgen van deze wijzigingen en eventuele aanpassing. Daarnaast worden tentatieve berekening gemaakt van de financiële effecten. Na vaststelling van de nieuwe regels zullen wij u informeren over de inhoudelijke en financiële consequenties.